Norme per la salvaguardia del sistema scolastico in Sicilia e per la rinnovazione del concorso per dirigenti scolastici indetto nel 2004 – A.C. 3286 – Elementi per l’istruttoria legislativa
Iniziativa dei deputati: SIRAGUSA Alessandra; BARBIERI Emerenzio; GOISIS Paola; GHIZZONI Manuela; CAPITANIO SANTOLINI Luisa; GRANATA Benedetto Fabio; ZAZZERA Pierfelice; RUSSO Antonino; GIAMMANCO Gabriella
Natura: Proposta di legge ordinaria
Presentazione: Presentata il 9 marzo 2010
Relatori: in Commissione; – in Assemblea; .
Assegnazione: Assegnato alla I Commissione Affari Costituzionali in sede Referente il 18 maggio 2010 Trattazione spostata all’8 luglio 2010
Relatore in Commissione on. Nicola Cristaldi
Parere delle Commissioni: II Giustizia, V Bilancio, VII Cultura (ex articolo 73, comma 1-bis, del regolamento), XI Lavoro e della Commissione parlamentare per le questioni regionali
Contenuto
La proposta di legge si compone di 11 articoli e mira a disciplinare la rinnovazione della procedura concorsuale per dirigente scolastico di cui al decreto direttoriale 22 novembre 2004[1], annullata dal Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia (sentenza 10 novembre 2009, n. 1065).
Con decreto del direttore generale del personale della scuola del 22 novembre 2004 è stato bandito il primo corso concorso ordinario da effettuare a livello regionale per il reclutamento di dirigenti scolastici[2].
In ragione del consistente numero di partecipanti, come previsto dall’art. 8 del bando di concorso e dall’art. 2, c. 7, del DPCM 341/2001[3], in Sicilia la commissione esaminatrice è stata suddivisa in due sottocommissioni, composta ciascuna da due membri, presiedute dal medesimo presidente.
Alcuni candidati i cui elaborati non erano stati valutati positivamente, hanno adito il TAR Sicilia lamentando la violazione del principio in base al quale la Commissione esaminatrice rappresenta un “collegio perfetto”: ciò, perché, avendo le due sottocommissioni lavorato contemporaneamente, la presenza del Presidente non era stata costante.
Il TAR Sicilia ha disposto la rinnovazione della valutazione delle prove scritte dei ricorrenti, da parte di una diversa sottocommissione. A seguito della rivalutazione, i ricorrenti, non essendo stati ancora una volta ammessi alle prove orali, hanno proposto ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento dell’intero concorso. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile dal TAR[4], e i ricorrenti hanno, quindi, adito il Consiglio di giustizia amministrativa della regione Sicilia. Quest’ultimo, con sentenze n. 477 e n. 478 del 25 maggio 2009, ha interamente riformato la sentenza di primo grado, ritenendo non sussistenti cause di inammissibilità e ritenendo, invece, fondato il motivo del ricorso principale, riproposto anche come motivo aggiunto, circa l’imperfetta composizione delle sottocommissioni.
L’Ufficio scolastico regionale per la Sicilia ha, quindi, proceduto a nominare una ulteriore nuova sottocommissione per rivalutare le prove scritte dei ricorrenti.
Ma, con la sentenza 10 novembre 2009, n. 1065, il Consiglio di giustizia amministrativa, pronunciandosi in sede di giudizio di ottemperanza, ha ritenuto che il decreto di nomina di altra commissione non potesse avere natura ottemperativa, costituendo anzi sostanziale elusione del giudicato. Il CGA ha evidenziato che l’addebito di illegittimità è stato ascritto, ab origine, al provvedimento che, costituendo le due sottocommissioni con un unico Presidente, ha consentito che quest’ultimo transitasse dall’una all’altra senza che, nel frattempo, fossero interrotte le operazioni di valutazione. Pertanto, “la rimozione giurisdizionale ha interessato, in via diretta ed immediata, l’atto organizzativo ex se, e non già – diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione – soltanto il modus operandi della sottocommissione, con riferimento esclusivo alla correzione degli elaborati della attuale ricorrente”. Il vizio afferente l’atto di costituzione e nomina delle sottocommissioni è caratterizzato, prosegue il CGA, da “efficacia necessariamente erga omnes, in quanto ne viene travolto, di riflesso, il complesso delle operazioni poste in essere da entrambe le sottocommissioni (v., da ultimo, C.d.S., IV, 30 maggio 2007, n. 2775).
Il CGA ha, quindi, dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di conformarsi al giudicato ponendo in essere i provvedimenti necessari alla rinnovazione della procedura concorsuale. A tal fine, è stato posto un termine di 60 giorni dalla notificazione della decisione, con riserva di nomina del commissario ad acta ad istanza di parte, nel caso di inottemperanza oltre tale termine.
Con decreto dell’8 gennaio 2010 il Direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale per la Sicilia ha nominato la Commissione giudicatrice del corso-concorso al fine di ottemperare alla rinnovazione della procedura concorsuale che “non può che avvenire con la consequenziale rinnovazione delle prove scritte, sia principalmente alla luce di quanto contenuto nelle decisioni del C.G.A. n. 1064 e n. 1065 del 2009 che testualmente recitano “dal momento che gli eventi hanno vanificato del tutto le garanzie di segretezza degli elaborati e l’impossibilità, pertanto, di ricostruire con la mera rivalutazione la posizione lesa”, sia del parere del MIUR prot. AOODGPER 19465 del 23.12.2009 che si rifà a quello espresso dall’Avvocatura generale dello Stato”.
Adito in via cautelare, il TAR di Palermo, con ordinanza n. 81 del 28 gennaio 2010, ha sospeso il provvedimento sopra indicato. Ma, con ordinanza n. 400 del 27 aprile 2010, il Consiglio di giustizia amministrativa ha annullato l’ordinanza n. 81/2010 del Tar di Palermo, affermando che “l’Amministrazione scolastica è tenuta a conformarsi alle decisioni emesse in sede di esecuzione di giudicato e, pertanto, l’ordinanza impugnata deve essere riformata nel senso della reiezione dell’istanza cautelare”.
Da ultimo, con decreto prot. A00.DIRSI:REG:UFF. IV 13091 del 4 giugno 2010[5], il Direttore generale dell’Ufficio scolastico regionale per la Sicilia ha fissato le date per rinnovare le prove scritte del concorso di cui al decreto direttoriale 22 novembre 2004, fissandole per il 14 e 15 ottobre 2010[6].
Per completezza si ricorda che il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7964 del 15 dicembre 2009, pronunciandosi su un ricorso presentato avverso una sentenza del TAR Puglia che verteva, tra l’altro, su questione analoga, ha evidenziato che “Nella situazione in esame, essendosi presentati 932 candidati, la divisione in sotto-commissioni era evidentemente legittima, così come non potevano non ritenersi legittime (…) la simultaneità dei lavori delle sottocommissioni e l’indicata presenza in entrambe della figura del Presidente, essendo tale presenza da intendere non in senso fisico continuativo, ma a livello di supervisione e di coordinamento. E’ di tutta evidenza, del resto, che se il medesimo Presidente fosse stato tenuto a partecipare a tutti i lavori delle sotto-commissioni, queste ultime avrebbero dovuto riunirsi in giorni diversi, con totale vanificazione dell’intento acceleratorio perseguito. I verbali nella fattispecie contestati dovevano quindi ritenersi regolari, nella parte in cui menzionavano la partecipazione del Presidente contemporaneamente nelle due sotto-commissioni, avendo lo stesso, in entrambe, funzioni garantistiche dell’uniformità di giudizio e dovendo, comunque, eventuali contestazioni investire eventualmente le norme regolamentari, che – imponendo di non sdoppiare anche la presidenza della Commissione – conducevano necessariamente ad una partecipazione dell’unico Presidente nei termini sopra indicati”.
L’art. 1 autorizza il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca a definire le modalità di espletamento del concorso con un decreto, da emanare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, per il quale vengono indicati i criteri (artt. 2-8), distinguendo tre tipologie di candidati e disponendo differenti modalità concorsuali per ciascuna di esse.
L’art. 2 prevede che per quanti hanno partecipato con esito positivo al corso-concorso bandito nel 2004 e sono in servizio come dirigente scolastico con contratto a tempo indeterminato, la prova concorsuale consiste in un colloquio sull’esperienza maturata in servizio. Il superamento di tale colloquio comporta la conferma del rapporto di lavoro e la titolarità delle sedi alle quali sono assegnati.
Ai sensi dell’art. 3, per quanti hanno completato la procedura concorsuale con esito positivo e sono collocati utilmente in graduatoria, ma non sono ancora in servizio, la prova concorsuale consiste in un colloquio su un argomento a scelta trattato nel corso di formazione. Il superamento della prova comporta la conferma della posizione occupata in graduatoria.
Per l’espletamento delle prove previste dagli artt. 2 e 3 viene fissato il termine del 31 agosto 2010 (art. 4).
L’art. 5 dispone che sia ammesso alla rinnovazione della procedura concorsuale un terzo gruppo di candidati, ovvero quanti hanno partecipato alle prove scritte del corso concorso del 2004 consegnando il relativo elaborato.
La procedura concorsuale consiste in una nuova valutazione degli elaborati dei candidati con l’adozione, da parte della commissione giudicatrice, delle misure idonee a garantirne l’anonimato.
I candidati risultati idonei sono ammessi al corso di formazione disciplinato dall’art. 6, che ne fissa la durata in un periodo non inferiore a sei mesi e ne affida l’organizzazione agli USR con la collaborazione dell’Agenzia nazionale per lo sviluppo dell’autonomia scolastica[7].
Il corso si conclude con un colloquio selettivo, il cui superamento è certificato da un attestato rilasciato dal direttore.
Si prescrive, infine, che le procedure sopra descritte devono essere completate entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge.
L’art. 7 fissa la validità delle graduatorie, distinte per settori formativi[8], compilate in esito alla procedura concorsuale, in 24 mesi dalla data della loro approvazione.
L’art. 8 fa rinvio per l’organizzazione delle procedure e per la nomina delle commissioni giudicatrici alle disposizioni del decreto direttoriale 22 novembre 2004 e del regolamento di cui al D.P.C.M. n. 341 del 2001, adottato in attuazione dell’art. 29 del d.lgs. 165 del 2001 che, come già prima ricordato, nel caso di presenza di più di 500 candidati, ha previsto la possibilità di costituzione di sottocommissioni integrate con un numero di componenti pari a quello delle commissioni originarie e di un segretario aggiunto, unico restando il presidente (art. 2, comma 7).
Per completezza si evidenzia che la medesima disciplina è attualmente recata dall’art. 10, comma 8, del D.P.R. 140/2008 (sul punto, si veda infra, par. “Coordinamento con la normativa vigente”).
L’art. 9 dispone la copertura degli oneri concorsuali con il ricorso ad economie realizzate dai singoli uffici scolastici regionali nella gestione delle precedenti procedure concorsuali e, ove non sufficienti, con le risorse agli stessi uffici assegnate per la formazione dei dirigenti scolastici.
L’art. 10 prevede che le assunzioni dei candidati collocati utilmente in graduatoria sono espletate per gli anni scolastici 2010/2011 e 2011/2012 nella regione in cui si svolgono le prove, una volta completate le assunzioni in servizio dei candidati inseriti nelle graduatorie ad esaurimento di cui all’articolo 24-quinquies del D.L. 248/2007 convertito, con modificazioni, dalla legge 31/2007[9].
L’art. 11 dispone l’entrata in vigore dalla legge dal giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Ai sensi dell’art. 10 delle preleggi e dell’art. 73 della Costituzione, le leggi e i regolamenti diventano obbligatori nel quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto.
Relazioni allegate
La pdl è corredata della relazione illustrativa, nella quale si evidenzia che l’urgenza dell’intervento è determinata dal fatto che non esiste un unico orientamento giurisprudenziale nella materia.
Necessità dell’intervento con legge
Dalla citata sentenza n. 1065/2009 del CGA non risulta l’esigenza di un intervento legislativo in materia, essendo invece specificamente dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione competente di conformarsi al giudicato attivandosi entro un termine di 60 giorni dalla notificazione della decisione con il rinnovo della procedura concorsuale; attivazione intervenuta, come sopra rilevato, con decreto dell’8 gennaio 2010, con cui il Direttore generale dell’USR per la Sicilia ha nominato la Commissione giudicatrice del corso-concorso, nonché con il successivo decreto del 4 giugno 2010 della medesima autorità che ha fissato le date per rinnovare le prove scritte.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Le disposizioni recate dalla proposta di legge possono essere ricondotte alle materie, affidate alla legislazione esclusiva statale, “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” e “norme generali sull’istruzione” (art. 117, comma 2, lett. g), ed n) Cost.).
Rispetto degli altri princìpi costituzionali
La materia dei concorsi pubblici è oggetto dell’art. 97 Cost., ai sensi del quale “agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (C. cost. 478/95) la regola del concorso pubblico non esclude forme diverse di reclutamento e copertura dei posti “purché rispondano a criteri di ragionevolezza e siano comunque in armonia con le disposizioni costituzionali e tali da non contraddire i principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione”.
Quanto ai principi che la giurisprudenza amministrativa considera alla base dello svolgimento dei concorsi pubblici, si ricorda il principio dell’anonimato delle prove scritte.
Come rileva il Consiglio di Stato con decisione n. 1285/2007, “gli interventi della giurisprudenza amministrativa in materia sono copiosi e si caratterizzano, fra l’altro, per una applicazione rigorosa e sempre più esplicita della regola dell’anonimato nelle procedure concorsuali nelle quali sia presente una prova scritta” in quanto “l’anonimato evita il rischio, anche potenziale, di condizionamenti esterni. ”Infatti, secondo Cons. St., sez. V, n. 1071/2000 non può essere messa in discussione la cogenza del principio dell’anonimato delle prove scritte giacché esso “assicura l’indipendenza di giudizio dell’organo valutativo”, richiedendosi che “la redazione di un elaborato scritto debba essere anonima, anche in mancanza di una espressa previsione del bando che disciplina la procedura concorsuale”.
Per completezza si ricorda, inoltre, che, secondo Cons. St. II sez., n. 219/1990, “venuta meno la segretezza degli autori degli elaborati, la commissione non può riformulare ex novo una valutazione, modificando il giudizio e il voto già attribuiti all’elaborato” essendo consentita solo la correzione di un errore materiale “quando dall’esame del giudizio appaia ictu oculi contrastante il giudizio con il voto in concreto attributo”.
La già ricordata sentenza n. 1065/2009, pronunciatadal CGA in sede di giudizio di ottemperanza, rilevava, infatti, che “nel caso in esame non vi è dubbio che l’iter procedimentale non possa esser ripreso dalla valutazione degli elaborati (dell’interessata), dal momento che ne risulterebbe violato il canone della segretezza e con esso quello fondamentale della par condicio dei concorrenti, cosicché devono essere assunte misure idonee alla rinnovazione dell’intera procedura.
Inoltre, considerato che il provvedimento riguarda l’oggetto di pronunce giurisdizionali, può ricordarsi la giurisprudenza costituzionale che, in più occasioni, si è soffermata sui rapporti tra attività legislativa e attività giurisdizionale, affermando il principio dell’intangibilità del giudicato.
Può al riguardo richiamarsi la sentenza n. 94 del 2009, secondo la quale legislatore e giudice si muovono su piani diversi: «il primo fornisce regole di carattere tendenzialmente generale e astratto; il secondo applica il diritto oggettivo ad una singola fattispecie (ordinanze n. 32/2008, n. 352/2006, sentenze n. 211/1998, n. 263/1994).
Sono, invece, censurabili le norme il cui intento non sia quello di stabilire una regola astratta, ma di incidere su di un giudicato, non potendo ritenersi consentito al legislatore di risolvere, con la forma della legge, specifiche controversie e di vanificare gli effetti di una pronuncia giurisdizionale divenuta intangibile, violando i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e concernenti la tutela dei diritti e degli interessi legittimi (sentenza n. 374/2000).»
Secondo tale sentenza, le norme che incidono su un numero determinato e limitato di destinatari, avendo contenuto particolare e concreto, «costituiscono leggi-provvedimento, di per sé ammissibili, poiché (…) non è vietata l’attrazione alla legge, anche regionale, della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa, purché siano osservati i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e dell’intangibilità del giudicato e non sia vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso (tra le molte, sentenze n. 288 e 241/2008, n. 267 e 11/2007, n. 282/ 2005).»
Compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo
(in collaborazione con l’Avvocatura, Osservatorio sulle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo)
E’ orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in tema di esecuzione del giudicato, che l’inottemperanza ad una decisione giudiziaria definitiva ed esecutiva costituisca violazione del diritto ad una protezione giudiziaria effettiva, garantito dall’art. 6, comma 1, CEDU, essendo l’esecuzione di una sentenza, di qualunque giurisdizione si tratti, parte integrante del processo ai sensi e per gli effetti del citato articolo.
Da ultimo, la sentenza Silvestri c. Italia del 9 giugno 2009, nell’affermare che l’esecuzione del giudicato riveste un’importanza del tutto particolare nel contesto del contenzioso amministrativo, poiché il ricorso davanti al giudice amministrativo è volto non solo ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, ma anche la rimozione di tutti i suoi effetti, la Corte europea ha ritenuto che, se la pubblica amministrazione rifiutasse o omettesse di conformarsi al giudicato o tardasse a farlo, le garanzie di cui all’articolo 6 perderebbero ogni ragion d’essere.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Attribuzione di poteri normativi
L’art. 1 autorizza il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca a definire le modalità di espletamento del concorso con un decreto, da emanare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge.
Coordinamento con la normativa vigente
L’art. 8 fa rinvio per l’organizzazione delle procedure e per la nomina delle commissioni giudicatrici al regolamento di cui al D.P.C.M. n. 341/2001, abrogato dall’art. 12 del DPR 140/2008.
Collegamento con lavori legislativi in corso
Non risultano lavori legislativi in corso.
Impatto sui destinatari delle norme
La pdl prevede modalità differenti con le quali i candidati del concorso annullato parteciperanno alla rinnovazione della procedura concorsuale.
Formulazione del testo
Nel titolo della pdl si fa specifico riferimento al sistema scolastico in Sicilia, mentre analogo riferimento non è contenuto né nell’art. 1, né nell’art. 10: in quest’ultimo, infatti, si usa l’espressione “nella regione in cui si svolgono le prove”. Anche nell’art. 1, ove ci si riferisce alla rinnovazione di concorso annullato con sentenza giurisdizionale, non vi è alcuna precisazione in ordine alla fattispecie di riferimento: la disposizione, pertanto potrebbe spiegare effetti anche in regioni diverse dalla Sicilia ove si pervenisse anche in quelle sedi ad ulteriori pronunce giurisdizionali relative alle prove ivi svolte.
L’art. 5, comma 2, secondo periodo, reca una disposizione in ordine al giudizio e al punteggio delle prove scritte, mentre non sono previste disposizioni per l’attribuzione di giudizio e punteggio per le prove di cui agli artt. 2 e 3.
All’art. 9 non sono quantificati gli oneri derivanti dalla proposta di legge, né è indicata l’entità delle risorse da utilizzare a fini di copertura finanziaria.
